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PPP模式为平台公司提供了市场化转型路径
 

  近年来,地方政府融资平台公司(简称“平台公司”)债务带来的负债风险引起人们的关注。地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。其基本运行模式是用土地为主的资产作为抵押物从金融机构获取资金,然后投资到地方政府财力短时间内难以安排的市政、公用事业等基础设施项目中,而偿还负债本息的资金主要来源于土地开发预期收益和财政补贴。客观讲,地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设由来已久,其中1994年分税制改革造成地方政府事权与财权不匹配是平台公司出现的根本原因。在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》下发以前,平台公司主要债务类型如银行贷款、企业专项债券、信托等普遍存在以地方政府的信用作为担保或者增信的情况当中,因而导致地方政府负债大幅增加。平台公司债务规模究竟有多大,目前为止尚未有权威数据。根据穆迪发布的报告,截至2018年10月30日,包括地方政府融资平台在内的地方国企负债总额达到60万亿元。另据申万宏源证券统计,全国城投公司信贷债务规模达到28万亿元。此外,通过对中债网大数据挖掘分析,截至2018年末全国存量城投债券规模达到7.5万亿元,根据债券与债务总额占比的抽样研究,据估算平台公司债务规模达到22万亿元,超过了财政部公布的2018年末已经纳入预算管理的18.39万亿元地方政府债务。2014年财政部发文对平台公司存量债务进行甄别,将政府性债务通过发行地方政府债券予以置换纳入预算管理。2015年1月1日开始实施的新修正《预算法》,对政府债务进行了严格管控,从而从法律层面建立了地方政府与平台公司债务的“防火墙”——地方政府只是依据《公司法》在出资范围内对其债务承担有限责任、平台公司新举借的债务不再属于政府债务。但在笔者看来,《预算法》和《公司法》构筑的“防火墙”并不能防范平台公司的债务违约风险,特别是部分地方政府由于债务限额、并未将平台公司承担的存量地方政府债务全部正确甄别纳入政府财政预算的情况下,债务风险可能导致成为局部金融风险。因此,平台公司不得不面临通过市场化经营手段获取收益、承担还本付息的责任,其转型迫在眉睫。其一,高质量发展要求转变发展方式,抓手是深化供给侧结构性改革从而优化要素资源配置,平台公司利用政府背书和增信获得金融资源倾斜,扭曲了金融资源这个关键要素的市场化配置,挤出效应导致中小企业融资难融资贵的结构性矛盾,必须通过市场化转型加以扭转。其二,高质量发展要求优化经济结构,核心是在坚持公有制经济和非公有制经济“两个毫不动摇”的基本经济制度下,激发民营经济市场主体活力,从而推动产业结构优化。平台公司隐形债务绑架了地方政府,形成了妨碍统一市场和公平竞争的行政性壁垒,必须通过市场化转型加以破除。其三,高质量发展要求转化增长动力,特别是需求侧消费拉动和供给侧创新驱动,平台公司基于基础设施投资拉动带来的边际贡献下降,其政企不分的管理运行机制难形成创新的土壤,必须通过市场化转型加以匡正。平台公司诞生于地方政府基础设施建设融资的需求之中,其市场化转型必然要放到基础设施建设融资体制的转变这个背景下进行谋划。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确要求,充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,激发民间投资潜力和创新活力,完善政府和社会资本合作模式(即PPP模式)。理论上讲,PPP模式有利于提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。近年来国务院及国家发展改革委、财政部等相关部委出台了系列配套文件,引导PPP成为当前及今后一段时间内基础设施建设最重要的模式。平台公司作为政府出资代表,小比例入股PPP项目公司、享有作为股东的基本权益及特定事项优先权或否决权、履行股东的相关义务是入库项目的普遍模式,因而平台公司市场化转型成为深化投融资体制改革的关键环节。此外,PPP模式也为平台公司在深化投融资体制改革进程中,实现业务市场化转型提供了可行路径。具体来说有以下几点:首先,是向国有资本投资运营平台转型。平台公司可以在PPP项目中作为政府出资代表,发挥其在项目配套条件、项目审批协调、维护市场秩序等方面的比较优势,通过股东权益在使用者付费和可行性缺口补助项目中获取市场化收益,然后在满足条件的情况下,发展成为PPP项目的社会资本方,拓展外埠市场PPP业务。其次,是培育形成项目代建市场化业务能力。平台公司应抓住非经营性政府投资项目加快推行“代建制”实施方式的政策机遇,通过参与PPP项目从工程设计承包商那学习和培育项目代建能力,为其开展其他政府投资项目的代建业务奠定基础。再次,是培育承接项目运营维护和资产管理市场化业务。一方面,PPP项目建成进入运营阶段后,项目服务对象和市场需求明确,有将大部分的重复性、惯例性和非核心的运营管理事务外包,从而提升自身资源配置效率的现实需求和潜在需求,这就为平台公司发挥本地化服务响应的竞争优势获取经营维护业务提供了机遇;另一方面,工程承包商、金融机构和投资机构,参与PPP项目投资通常有强烈的资产流动性述求,一旦PPP项目形成较为稳定的现金流后,更倾向于通过资产证券化(ABS)的方式优先退出,这就为平台公司依托劣后退出的机制设计承担ABS资产管理获取收入创造了机遇。综上所述,笔者认为,在强化地方政府债务刚性约束、“堵”住平台公司变相继续融资的同时,以PPP模式为契机加快平台公司业务市场化转型发展,找到“疏”的路径,从而防范平台公司债务违约风险,是坚决打赢化解重大风险攻坚战的重要组成战役。(本文系重庆市社科规划重点项目2018ZDZT19;2018ZD05中期成果。李志国,重庆工商大学管理学院博士、重庆大学经济与工商管理学院博士后;赵骅,重庆大学经济与工商管理学院教授、博导。)


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