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国有资本投资运营平台探索成功运营模式
 

  前天我们以新时代国有资本投资运营公司的战略与管控一文,帮助大家更好地区分国有资本投资与国有资本运营,总的核心就是两句话:国有资本投资核心就是促进产业升级,提高产业竞争力;国有资本运营的核心就是调结构、促转型,改善国资分布结构与质量。

  国有资本投资运营公司作为国资委“管资产”向“管资本”转变的重要抓手,需要充分发挥资产重组整合的平台效应,接下来,主要讲述国有资本投资运营平台。

  随着国资国企改革的深化推进,两类公司的试点作为国资改革的重头戏,不断深化与扩容,自十八届三中全会提出“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”以来,国资委一直在积极推动中央企业进行两类公司的试点探索。

  国有资本投资公司试点:2014年7月,优先选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作,2016年国资委又进一步扩大了投资公司试点范围,国有资本投资公司试点增点扩面,新增了神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等6家企业作为国有资本投资公司试点单位,国有资本投资公司扩至8家。

  国有资本投资运营公司试点企业已扩展至10家,作为国资试点平台,通过两类公司的平台试点工作推动相关产业和业务的重组整合,推动国资有进有退,不断优化国有资本的配置,提高国资质量与效益。

  国有资本投资运营平台是根据国资委当初的概念而来,1998年,成立上海国资委(上海是国内最早探索国资投资运营公司的区域之一);2003年3月16日,国务院成立国资委(国务院国有资产监督管理委员会),当时处于胡温新政的大背景之下,李荣融任第一届国资委主任,积极学习并借鉴上海国资经验。据最新数据统计,2016年上海地方国有企业实现营业收入3.1万亿元、利润总额3058亿元、资产总额16.8万亿元,分别约占全国全部地方监管企业总量的1/6、1/4、1/5,均排名全国省区市和计划单列市之首。其中,实体经济企业营业收入同比增长8.7%、利润总额同比增长12.2%。

  经过多年的发展,国资委形成了一对多大跨度监管,比如国资委规划局需要管理100多家央企的战略,国资委监事会分为几十个局(二级部门),每个监事局都需要管100多家央企的监事会等等,也就是说国资委的每个专业局都要管理旗下一百多家央企的相关专业方面的诸多管理事务,考虑到央企横跨这么多产业,这种一对多的全覆盖管理就显得不现实。

  国资委主要是以管国有资产为主,国资系统内部形成了较“垄断”的格局,将民企排斥在外,国企与民企之间形成了严格的划分,构筑的壁垒也越来越高,国企对外缺乏国际竞争力,对内十分强大,主要靠地产、金融、多元经营获利,主业经营强的却寥寥无几。

  后国资委意识到此问题,认为国资委应该做制度安排而不是做具体的事,所以一段时间内着力在央企中推广三项制度改革,包括Eva、全面预算、企业战略、产业板块战略、限制主业,引入平衡计分卡、全面风险管理等,通过推进制度安排,促进自主建设制度和能力,来解决央企大跨度全覆盖管理其实解决不了的若干的问题。

  如何改变这种状态?我们达成一个共识:国资委的监管职能(相当于所有国有企业背后的总监事会,所有国有企业的监事会主席都是国资委委派的)依然保留,但是它的管人、管事、管资产三个具有运动员特征职能进行了向下迁移至国资委和国有企业之间,形成一个夹层公司——也就是我们今天常说的国有资本投资运营平台。其组织形式由“国资委—国有企业”转变成“国资委—投资、运营公司—国有企业”。通过增加投资、运营公司,才能更好定位国资委的管资本的角色。

  原先的国资管理体制的精髓是二层架构:上有国资委的五龙治水,无事不管、无事不懂、无事不包;下有国有企业的授权经营。

  二层架构下的分工是:国资委进行大格局设计、大框架设计,以及事中运作的监管和事后的审计与评价;国有企业在这个框架内运作,履行汇报和接受监督的义务,其实还是被框定住。比如国有企业所有的决议或重大行为即使过了国资委的国有企业的党组会,也只是一个形式,材料报给国资委,甚至国有企业旗下的二级公司的资产处置都要报给国资委。

  用一个比较生动形象的表述就是,国资委即做裁判,又做运动员,既要监管,又要深入其中参与决策,甚至干预若干很细事项的矛盾,冲突格外突出,既是超级监督者的裁判角色,又是超级董事会乃至超级执委会的运动员身份,现在把国资委的超级董事会这一运动员职能打碎消除(放到平台公司去),只保留其超级监督者职能。

  扮演大监管全覆盖的格局:大家都知道中央及各省的国有企业及资产其实并没有都进入到国资委所管辖的系统中。按习总的国资国企改革大布局,未划入国资监管的省属企业,党政机关事业团体旗下的经营类资产,以及金融资产、文化类资产、军队系统、财政系统、教育系统旗下的经营性资产,都统统纳入到到国资委的大监管体系中。

  我们发现这种情形下的国资委再也不是之前的狭义国资委,而是站在全国全省一盘棋的立场上,俯瞰全部国资,从监管、监督、风险管理、国资监督制度安排的大框架上进行全覆盖大监管。国资委再也不是当时管人、管事、管资产的运动员+裁判型国资委,而是各种类型国资的总的“纪委”,专业化打造监督环境和平台(国有资产评估、流转、交易、混合、招标、投资过程中公不公平,海外资产安不安全)。对用人、“三重一大”、治理可以监管,具体经营脱手不再涉足,但越来越突出监管特征。

  国资委之前所有的管人、管事、管资产职能全部切换到平台型公司,平台型公司主要分为国有资本投资、国有资本运营两大类。

  国资委作为大监管角色,不再承担出资人职责,而是由政府直接把出资人职责授权给平台型公司。国资委把自己所持有的国有企业的股权迁移到下一级的平台型公司,国有资本投资运营公司作为出资人时,两类公司具有企业法人身份,其运作将发生梦幻般的改变——平台型公司可以把旗下的国有企业的股权及其资产拿出来进行资本运作。

  当国资委原先最为看重的出资人身份下移至平台型公司,促使平台型公司更好开展资本运作,提高国资配置效率。

  如果国资委是行政,国有企业是市场,那么平台型公司就是由行政向市场的过渡带。

  为什么称为过渡带呢?目前,上海成立两家平台型公司,上海国际(纳入有金融类资产,双平台)、上海国盛(纳入有实业类资产,双平台)。未来即将成立第三家平台型公司(将上海所有功能类,城投、水务、燃气、巴士、轨道等)。

  1、依据政府或国资委的指令,优先处置不良资产。整体上市的问题需要有平台型公司来解决(如处理资产产权不清晰,与母公司存在同业竞争等问题)。平台型公司伟大的作用就展现了,白衣骑士+拯救者+秃鹫投资者,投资的不良资产经营后还可以赚钱,还可以占股权。接下来,发达省份最核心的国资改革就是整体上市,平台公司可充分发挥优势,进行资本运作。平台型公司的性质类似省市的“主权基金”,替本省获利,获得优质资产。

  2、围绕着省委省政府和当地国资布局结构调整、重组里面的市场化机会和可赚钱的机会进行投资运营。平台型公司在省发展格局中扮演推动者和攻坚破难者,但前提是用市场化的眼光和能力,机制去完成战略性事项。

  3、市场化投资经营(是有限市场化,不同于民营企业),但是基本上还是要按照国资布局,不能全覆盖式投资,还需兼顾区域发展,如投资七大战略性新兴产业,投资于当地着力打造的核心产业。

  其阶段性核心职责就是深改小组和国资委的决策由平台型公司来执行。所以平台型公司是政府行政和市场之间的过渡带。

  第一步是听从国资委指令的被动国资改革平台;第二步是国资委部分授权下的自主化运作与被动执行的组合角色;第三步是在国资国企改革基本到位的前提之下,真正担负起国有资本投资运营平台的角色,做好淡马锡或大投行。

  作为平台型公司的第一步,在未来前3年,至少在平台型公司里面的1/2乃至于3/4的任务是政府决定平台执行,平台的自主权有限,越是这样国资委越愿意把资产注入到平台(如上汽放入上海国际)。

  平台型公司的投资和运营不应是无本之木,而是每个平台型公司旗下至少要保证有一两个核心产业集团,从而把本地所确定的十大支柱产业之类的规划,具象成若干产业集团,由国有资本投资运营集团进行产业投资、重组、整合。

  比如说某省准备一个国资委、5个平台公司、10大骨干集团,准备每一个平台公司下面打造几个强势的产业投资控股集团,除此之外,平台型公司还可以展开一些个性化经营。整合这么多的资产,由平台型公司重组整合的结果,一定打造几家强势产业集团。

  2、区域若干国企及资产纳入到大国资委监管体系中去,这些新纳入国资加上之前存量的委管企业中的若干监管事项,整合在一起,构筑起一个大一统全覆盖大监管体系,形成超大国资委的监管体系。

  3、国资委分阶段把这些国资当中除文化资产、军队资产,教育资产之外的国企及经营性资产划到新设立的平台型公司旗下。

  全覆盖的监管体系的实现可能需要三四年时间甚至更长时间,之前各省国资委委管企业能占到全省国资的1/3已经很多了,所以,平台型公司的设立和国资注入、整合带来了千载难逢的时机。

  对平台型公司的认知,从不同角度诠释,内涵不一。但是我们得承认两点:1、中国平台型公司绝不是淡马锡、GIC、高盛,不能完全照搬或学海外主权基金、资产管理平台(与我们是两个逻辑);2、我们的平台型公司究其根本是要把握住由行政到市场的过渡带。

  出资人身份从国资委转移到平台型公司所牵扯的问题实在太复杂,所以分三步走就格外重要。

  所谓的平台型公司不是一般的企业运作,平台型公司需要将各种复杂的资产集成、捏合、杂糅到一起,各种复杂的综合运营,以市场化手段实现资源的平台化整合,优化资产结构,最终在平台中解决经营中面临的各种问题。

  平台型公司等于是几十年发展问题的一个解决方案,政治问题、腐败问题、党产问题、民营企业激励问题、让民营企业家有希望活下去的问题,国有企业大发展、大红利、大基建期结束后就业吸纳能力下降问题,需大量要碎片化的、服务化的岗位、零碎化的业务、创新化的业务去吸纳就业问题等等,及省与省之间的竞合问题,每一个省在发展过程中抢跑行为,以及区域基建新挑战新问题(如PPP、地下管廊、海绵城市)等等,一百多个苦恼一个解决方案,全部放在这里面。因为它荷载了太多的东西,谁都想从其中找到有利于自己的东西。

  反过来说,国资委又不想一下子就放手,所以下一步平台型公司与国资委之间会形成一个合二为一、犬牙交错、跳双人舞、既合又离、边合边离、国资委说平台型去做、平台型公司做给国资委汇报、平台型公司做但不给国资委汇报的三种成分的事情都混在里面,这样才能解决问题。

  举全国之力办大事背后的中央动员能力、财政动员能力、集权能力,事实上就是集N多解决方案于一个的特有能力,现在就是把所有问题放到一个平台上。

  如果新设平台型公司里面不注入新的资产,只是存量经营,那就没有运作空间,完全失去建立三层次国有资产监管体系的初衷和战略性意义。

  所以,一定要把若干国资(不管是国资委原有的,还是新划入的)注入到平台公司旗下,使之具有平台型经营的空间和规模性、影响力,才有可能展开这个对国有资本的优化、整合。

  平台型公司原则上可以分为战略型、经营型、维稳型三种,针对不同平台型公司类型,注入相关资产是应有之义。

  现在各地出现了一些有失偏颇的做法,就是把能投、交投、水投、农投、建投等设立成国有资本投资运营平台,其实这是有点错误理解国有资本投资运营平台这个概念了。

  很多国资委常常把产业投资控股集团和国有资本投资平台混为一谈。平台公司一定是代替国资委做出资人,把若干国有企业装到平台公司下面去。如果新设立一家所谓的平台公司,但是没有往里装入资产,我们几乎可以认为他不是平台公司,就不可能构成三层级架构:国资委、平台公司、国企——分别是大监管、出资人、产业控股三个角色。

  所以说,水投、能投、城投等充其量作为产业控股集团放到平台型公司旗下做第三级平台。

  这与“22号文”的高度是一致的,“22号文”要求到2020年造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。所以各地现在的小平台做法,其实是对中央的理解不到位。

  所以一省或一市往往只有一两个大平台搞泛多元化投资或经营;还有几个中平台,锁定几个产业方向;那种只做一个产业,没有新资产注入的小平台不需要设立,可以直接放到平台型公司下面,作为三级平台存在。


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